Что такое портовые земли – вопрос, давно интересующий специалистов морского транспорта. Статус намытых территорий и земель, прилегающих к порту, в чем различие между землями морского транспорта и водного фонда… Два новых законопроекта «О морских портах», появившиеся минувшей осенью, заставляют нас вернуться к указанным вопросам.
Итак, Земельный кодекс (ЗК) является Законом, который имеет приоритет в регулировании земельных отношений. То есть, другие нормативные акты (например, Водный кодекс) действуют в той части, которая не противоречит ЗК. Но земли морского транспорта и водного фонда частично имеют одинаковый состав и в то же время относятся к разным категориям земель. За этим стоит проблема механизма предоставления указанных земель и особый правовой режим их использования.
Наглядным примером может служить территория морского порта, которая включает по ст. 74 Кодекса торгового мореплавания Украины (КТМ) отведенные порту земли (суша) и отведенные порту водные пространства (акватория). Территория и акватория морского порта являются государственной собственностью и предоставляются порту в пользование, а отвод земельных и водных пространств для морского порта и их изъятие осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством Украины.
Правовой статус морского порта определен статьей 73 КТМ Украины, согласно которой морской порт - государственное транспортное предприятие, предназначенное для обслуживания судов, пассажиров и грузов на отведенных порту территории и акватории, а также перевозки грузов и пассажиров на судах, которые принадлежат порту. Существование морского порта связано с наличием у порта территории и акватории, а их целевое использование зависит от разграничения земель водного фонда и земель морского транспорта.
ЗК к землям морского транспорта (ст.69) относит земли под морскими портами с набережными, площадками, причалами, вокзалами, зданиями, сооружениями, оборудованием, объектами комплексного обслуживания флота; гидротехническими сооружениями и средствами навигационной обстановки, судоремонтными заводами, мастерскими, базами, складами, радиоцентрами, служебными и культурно-бытовыми зданиями и другими сооружениями, которые обслуживают морской транспорт.
К землям водного фонда относятся земли, занятые морями, реками, озерами, водохранилищами, другими водными объектами, болотами, а также островами; прибрежными защитными полосами вдоль морей, рек и вокруг водоемов; гидротехническими, другими водохозяйственными сооружениями и каналами, а также земли, выделенные под полосы отвода для них; береговыми полосами водных путей (ст. 58 ЗК).
Как видно, разные по своей сути категории земель имеют в своем составе, скажем, гидротехнические сооружения, что и порождает коллизию. Сложность в разграничении этих земель вызвана еще и тем, что земли морского транспорта могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности (ст. 67 ЗК) без каких-либо ограничений, а с землями водного фонда сложнее. В частную собственность из земель водного фонда могут передаваться только замкнутые естественные водоемы (общей площадью до 3 гектаров) и только для целей, предусмотренных в законе, что компенсируется, правда, возможностью получения земель водного фонда в аренду.
Аренда земель водного фонда толкуется разными специалистами по-разному. Некоторые специалисты утверждают, что для аренды земель водного фонда необходимо заключать два договора: один с государственной администрацией об аренде водного объекта, а другой - с местным советом об аренде земель водного фонда. На наш взгляд, для аренды земель водного фонда необходимо заключать только договор аренды земельного участка.
Отношения по поводу проведения строительных работ на землях водного фонда урегулированы постановлением Кабинета Министров Украины от 17.07.2005, которым утвержден Порядок выдачи разрешений на проведение работ на землях водного фонда. П. 5 этого порядка предусматривает приложение к заявлению о выдаче разрешения на проведение работ на землях водного фонда документов, перечень которых должен быть разработан и утвержден Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства, Минприроды и Госводхозом. До настоящего времени этот перечень не утвержден. Однако, этот Порядок уже нашел свое применение. Например, 25.11.2005 инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля г. Мариуполя Мариупольскому порту было выдано разрешение на производство строительных работ с нарушением упомянутого Порядка, а именно: п. 3, поскольку территориальными органами Минприроды не было согласовано проведение строительных работ на землях прибрежной защитной полосы моря, а также п. 5, поскольку не было согласования органов местного самоуправления и территориальных органов Госкомзема. Отсутствие перечня документов, необходимых в приложении к заявлению о выдаче разрешения на проведение работ на землях водного фонда, имеет последствием только то, что госорганы не вправе требовать никаких документов, не предусмотренных нормативно-правовыми актами. Кроме того, складывается впечатление, что у госорганов сложилось понимание, что земли, отведенные портам исторически, относятся к землям транспорта, а земли (территории), связанные с новыми проектами (реконструкция причала, например), относятся уже к землям водного фонда.
Что нового несут нам законопроекты о морских портах? Территорией порта являются отведенные государственной администрации порта в постоянное пользование земельные участки, а также искусственно созданные ими (намытые, насыпанные, созданные с применением других гидротехнических технологий) площади. По второму законопроекту это еще и земли, отведенные в постоянное пользование другим субъектам хозяйствования под строительство морских терминалов. С одной стороны, это очень существенное нововведение, с другой - очень противоречивое. Ведь в постоянное пользование получить землю могут только государственные и коммунальные предприятия. Отсюда вытекает, что частный терминал не может располагаться на территории порта, и что земли частных терминалов не войдут в состав земель порта. Но ни первый, ни второй законопроект не предусматривают четкого механизма отвода земли для создания частного морского терминала, хотя потребность в таком механизме назрела уже давно.
Первый законопроект содержит положение, по которому искусственно созданные площади, входящие в состав территории порта, не являются объектом землепользования. В настоящее время появилось целое направление развития портов и частных терминалов путем намыва участков и строительства на этих участках гидротехнических сооружений. Исходя из вышеуказанной нормы, на данные участки невозможно будет оформить право землепользования, а ведь для строительства объектов недвижимости необходимо подтверждение права пользования земельным участком. В такой ситуации не ясно, как практически будет осуществляться строительство. Логично, что при подаче второго законопроекта данную формулировку исключили.
Субъекты предпринимательства негосударственной формы собственности могут иметь в собственности сооружения, расположенные на территории порта, и использовать их на договорных условиях. Здесь мы опять наталкиваемся на противоречие: негосударственный субъект не может получить землю в постоянное пользование, и при этом не может пользоваться землей на территории порта на иных условиях, что вытекает из формулировки о составе территории порта, а при этом может иметь в собственности сооружение на территории порта. На практике же собственность на объект недвижимости неразрывно связана с землепользованием.
Наш многолетний опыт юридического сопровождения инвестиционных проектов в портах подтверждает, что земельный вопрос является краеугольным камнем при принятии инвесторами своего решения об инвестировании. В частности, наш опыт работы в качестве консультанта Европейского банка реконструкции и развития по вопросам инвестирования морских портов свидетельствует о том, что серьезный инвестор ставит во главу угла свое право на землю (и совсем не обязательно право собственности). Так что земельные вопросы надо решать и решать комплексно. Увы, предложенные законопроекты их не решают.