12 сентября 2006 г. на рассмотрение Верховной Рады Украины подан законопроект «О морских портах». Спустя 10 дней, 22 сентября 2006г., был подан еще один законопроект. Давайте проследим ключевые принципы нового подхода.
Так, изменится структура участников транспортного процесса. Даже по определению порт не является юридическим лицом. Он определен как транспортный комплекс, предназначенный и оборудованный для обслуживания судов и пассажиров на морском транспорте. Таким образом, наконец, состоится отделение хозяйственной деятельности от функций государственного управления безопасностью мореплавания.
Сегодняшние функции порта будут выполнять два юридических лица в системе Министерства транспорта и связи Украины (МТСУ): государственная администрация порта (государственное унитарное коммерческое предприятие) и государственная некоммерческая организация, осуществляющая функции государственного портового надзора за безопасностью судоходства. Такая некоммерческая организация в одном законопроекте называется морской администрацией порта, а в другом – службой капитана порта, но обозначают оба названия одно и то же.
Морской терминал мыслится как перегрузочный комплекс, независимо от формы собственности, содержащий совокупность технических средств и обеспечивающий безопасную погрузку-разгрузку грузов, стоянку и обслуживание судов. То есть, как и порт, он является объектом права. Для создания терминала (как и для создания порта) требуется представление МТСУ и решение Кабинета Министров, а затем и регистрация терминала в соответствующем реестре портов и терминалов. Регистрация в реестре является единственным и окончательным подтверждением статуса морского терминала. Морской терминал располагается на территории порта либо (что предусмотрено вторым законопроектом) за пределами порта, но на территории, прилегающей к акватории порта. Такое уточнение, содержащееся во втором законопроекте, вполне обосновано. Кроме того, второй законопроект содержит еще одно важное уточнение в отношении статуса морского терминала: морской терминал может входить в состав субъекта хозяйственной деятельности или быть отдельным юридическим лицом любой формы собственности.
Портовые операторы - субъекты предпринимательства, которые на договорных началах осуществляют на территории и акватории порта деятельность, связанную с погрузочно-разгрузочными работами, хранением грузов, обслуживанием судов, пассажиров и грузов и т.д. Условия деятельности портового оператора на территории и акватории порта определяются договорными условиями с государственной администрацией порта. Необходимо заметить, что первый законопроект содержит прямое указание на договор между портовым оператором и государственной администрацией порта. Из второго законопроекта вытекает, что портовый оператор может работать на основании договоров с другими участниками транспортного процесса, например с морскими терминалами, не имея при этом никаких правоотношений ни с государственной администрацией порта, ни со службой капитана порта.
Отдельно выделен перечень специализированных услуг в портах (морских терминалах), которые вообще могут предоставляться исключительно государственными предприятиями и организациями сферы управления МТСУ. Важно, что в первом законопроекте перечень не был исчерпывающим. В такой ситуации возможны споры о том, связана ли какая-либо услуга с организацией судоходства, и могут ли оказывать такую услугу негосударственные портовые операторы и терминалы. Во втором законопроекте это противоречие уже урегулировано, и перечень изложен как исчерпывающий. Правда, он и существенно дополнен другими услугами.
Территорией порта являются отведенные государственной администрации порта в постоянное пользование земельные участки, а также искусственно созданные ими (намытые, насыпанные, созданные с применением других гидротехнических технологий) площади. Второй законопроект расширил понятие о территории порта, добавив к территории порта земли, отведенные в постоянное пользование другим субъектам хозяйствования под строительство морских терминалов. С одной стороны, это очень существенное нововведение, с другой - очень противоречивое. Ведь в постоянное пользование получить землю могут только государственные и коммунальные предприятия. Отсюда вытекает, что частный терминал не может располагаться на территории порта, и что земли частных терминалов не войдут в состав земель порта. Но ни первый, ни второй законопроект не предусматривают четкого механизма отвода земли для создания частного морского терминала, хотя потребность в таком механизме назрела уже давно.
Первый законопроект содержит положение, по которому искусственно созданные площади, входящие в состав территории порта, не являются объектом землепользования. Эта норма не является новой, однако в применении к портам имеет определенную специфику. Ведь в настоящее время появилось целое направление развития портов и частных терминалов путем намыва участков и строительства на этих участках гидротехнических сооружений. Исходя из вышеуказанной нормы, на данные участки невозможно будет оформить право землепользования, а для строительства объектов недвижимости необходимо подтверждение права пользования земельным участком. В такой ситуации не ясно, как практически будет осуществляться строительство. Логично, что при подаче второго законопроекта данную формулировку исключили.
Интересно, что согласно первому законопроекту при строительстве новых портов и морских терминалов обустройство акватории осуществляет государственная администрация порта за счет средств владельца. По сути, государственная администрация порта становится монополистом-заказчиком на производство дноуглубительных работ и других сопутствующих услуг. Во втором законопроекте такой нормы уже нет, что, на наш взгляд, совершенно оправдано.
Субъекты предпринимательства негосударственной формы собственности могут иметь в собственности сооружения, расположенные на территории порта, и использовать их на договорных условиях. Здесь мы опять наталкиваемся на противоречие: негосударственный субъект не может получить землю в постоянное пользование, и при этом не может пользоваться землей на территории порта на иных условиях (это вытекает из формулировки о составе территории порта, указанной выше), а при этом может иметь в собственности сооружение на территории порта. На практике же собственность на объекты недвижимости неразрывно связана с землепользованием.
В отношении портовых сборов интересно, что согласно первому законопроекту в морских терминалах причальный и грузовой сборы взимаются собственником терминала. А второй законопроект предусматривает, что портовые сборы перечисляются на счета государственных администрации порта, морских терминалов и предприятий, оказывающих специализированные услуги. Правда, до конца неясно, выступает ли морской терминал получателем портовых сборов наряду с государственной морской администрацией, или просто портовые сборы проходят через терминал «транзитом».
Итак, наметился прогресс в правовом регулировании статуса морского порта, однако ключевые проблемы, связанные, скажем, с урегулированием земельных отношений или с приватизацией, остаются неразрешенными. Например, как новые нормы будут увязываться с действующими Земельным и Водным кодексами неясно, а большинство норм, касающихся смежных вопросов, имеют отсылочный характер, указывая на порядок, определенный действующим законодательством.
В мировой практике управление морским портом при помощи государственных и муниципальных компаний не исключает участия и частного капитала. Это, в частности, подтверждает и наш опыт работы с экспертами ЕБРР. Хотя в рассмотренных законопроектах намечается тенденция к облегчению задачи привлечения частных инвестиций в морские порты, констатируем, что проекты целесообразно доработать.