Правовые аспекты применения Киотского протокола в Украине: проблемы и перспективы

В последнее время все больший интерес общественности, в том числе юридической, вызывает проблематика применения на Украине Киотского протокола, точнее, его положений о продаже квот на выбросы в атмосферу парниковых газов.

Киотский протокол был принят в декабре 1997 года в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. По состоянию на 26 марта 2009 Протокол ратифицирован 181 страной мира, в том числе Украиной (совокупно ответственными за более чем 61 % общемировых выбросов). Согласно Протоколу, развитые страны и страны с переходной экономикой обязаны сократить или стабилизировать выбросы парниковых газов в 2008—2012 годах по сравнению с 1990 годом. По оценкам Всемирного банка, прибыль украинских предприятий от продажи квот на выбросы в рамках Киотского протокола может составить 9—17 млрд долларов.

Как же реализует Украина свои права в рамках протокола?

18 марта 2009 года Украина подписала с Японией договор о продаже 30 миллионов единиц своих квот на выброс углекислого газа. Специалисты признают, что Украина недостаточно использует свои возможности как продавца квот, из-за чего значительная часть квот рискует остаться нереализованной, так как установленные размеры их для Украины будут актуальны до 31 декаб­ря 2012 года. Как ожидается, новое соглашение будет принято на конференции ООН по изменению климата в Копенгагене, запланированной на 7—18 декабря 2009 года.

Очевиден тот факт, что Украине необходимо основательно подготовиться и эффективно защитить свои интересы при достижении договоренностей о масштабах сокращения выбросов и определении размеров квот. Период таких договоренностей для Украины традиционно выпадает на этапы экономического спада, что само по себе влечет сокращение выбросов из-за недостаточного задействования мощностей отечественных предприятий. Таким образом, страна получает возможность реализовать свои квоты и привлечь инвестиции в экономику, в сферу энергосбережения, модернизации вредных производств.

В этой связи тем более актуальной является реализация прав по продаже квот. Киотским протоколом закреплен ряд механизмов, основой которых является целевое использование денежных средств — они должны быть направлены исключительно на экологические проекты, результатом которых станет сокращение выбросов в атмосферу парниковых газов. Это так называемые «механизмы гибкости».

В чем же проблема реализации этих механизмов на Украине?

Традиционно для норм международного права свойственен их общий характер и отсутствие детализации механизмов исполнения для участников. Для Украины же характерна детальная «зарегулированность» общественных отношений нормами национального законодательства, порою даже излишняя, что во многих случаях приводит к практической невозможности прямого применения норм международных соглашений.

Ярким примером такого подхода в нашей стране служит практика применения конституционных норм, которые только с 1996 года стали нормами прямого действия, чему была посвящена отдельная статья Конституции. Таким образом, обычным для Украины является принятие отдельных законов, предусмат ривающих механизм реализации норм международных соглашений. Так, отдельным законом регулируется исполнение решений Европейского суда по правам человека.

Зачастую, даже несмотря на наличие специальных законов, их исполнение тормозится из-за принятой практики доведения механизмов их реализации до государственных органов всевозможными разъяснениями и инструктивными письмами. В каждом индивидуальном случае такие разъяснения могут тормозить действия, поскольку чиновники ссылаются либо на сложность бюрократических процедур, либо на их неурегулированность.

Попробуем проанализировать, что сделано нашим государством для начала работы механизмов «чистого развития» по Киотскому протоколу.

Основным документом, направленным на реализацию положений Киотского протокола, является Национальный план мероприятий по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, утвержденный Кабинетом Министров Украины (КМУ) распоряжением № 346 от 18 августа 2005 года.

Национальный план предполагает разработку проектов:

— Закона Украины «О регулировании объемов антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов»;

— нормативно-правовых актов о внесении изменений в соответствующие акты, регламентирующие выдачу разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, с учетом в них антропогенных выбросов парниковых газов;

— нормативно-правовых актов о внесении изменений в соответствующие акты, регламентирующие порядок ведения государственного учета объектов, совершающих выбросы в атмосферный воздух, с учетом в них антропогенных выбросов парниковых газов.

Специальный закон на Украине так и не принят.

Постановлением КМУ № 221 от 22 февраля 2008 года утвержден Порядок рассмотрения, одобрения и реализации проектов целевых экологических (зеленых) инвестиций в период действия обязательств сторонами Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Данный Порядок позволяет лишь частично реализовать положения Киотского протокола, не охватывая всех механизмов «чистого развития».

Создано Национальное агентство по экологическим инвестициям, в функции которого входит формирование и ведение Национального электронного реестра единиц выбросов и поглощения парниковых газов (реестр антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов). Также специалисты неоднократно отмечали, что важным шагом в продвижении к реализации Украиной прав по Киотскому протоколу является принятие Экологического кодекса. Однако для юридической общественности не является секретом, насколько в нашей стране затягивается разработка и принятие кодифицированных нормативных актов, поэтому перспективу принятия этого Кодекса сложно увязать с насущной необходимостью, существующей в виде немедленного государственного регулирования указанных общественных отношений.

Отдельные проекты по внедрению экологических программ в рамках Киотского протокола реализуют на Украине иностранные компании, что является пока частными и единичными случаями и представляет собой, как правило, борьбу с существующими бюрократическими преградами. А это иногда не позволяет получить ожидаемый результат.

Интерес к покупке украинских квот со стороны иностранных предприятий и правительств зачастую не удовлетворяется, из чего можно сделать вывод, что всех указанных мер и действий пока недостаточно для полноценного функционирования всех элементов рынка торговли квотами, привлечения Украиной экологических инвестиций.

Положительными моментами являются заинтересованность и желание совершенствования механизмов реализации Украи ной квот на выбросы со стороны депутатов Верховного Совета Украины. Так, сделать вывод о положительной тенденции в этом направлении позволяет разработка законопроекта «О государственном регулировании отчуждения квот на выбросы парниковых газов». Цель законопроекта — нормативное закрепление реализации механизмов «чистого развития», в том числе открытие возможности реализации квот предприятиями, сокращающими выбросы, и создание национального рынка квот.

Не секрет, что механизм реализации квот на выбросы пришел в международное право из национальных норм, регулирующих внутренние рынки, которые успешно функционируют, например, в США, пока не являющихся участниками Киотского протокола, но успешно регулирующих распределение выбросов на территории своей страны.

Совершенствование экологического законодательства Украиной является не только внутренней потребностью страны, но выполнением требований к ней как члену мирового сообщества.

Тарас Шепель
Партнер
Международная юридическая служба shepel@interlegal.com.ua